“违法失德者”亟待有法可依

　　近日，郑爽境外、曾欲弃养事件引爆舆论，随之而起的，是对违法失德者问题的讨论。在传播学语境中，对于那些因为违反特定法律或者严重违反社会公德的行为而造成不良社会影响，面临被各种形式风险的人，有人从行为规范角度，称为违法失德者，有人因循政策用语习惯，称为丑闻劣迹者。本文采用违法失德者这一用法，并尝试探讨在广播电视网络视听领域违法失德者的问题。

　　习在文艺工作座谈会上讲话时强调指出，“文艺是给人以价值引导、精神引领、审美启迪的，艺术家自身的思想水平、业务水平、道德水平是根本。”广播电视网络视听覆盖广、门槛低，是社会公众获取各类信息、享受文化娱乐、接受社会服务的便捷渠道，更是宣传思想战线的主阵地主渠道生力军。对于节目参与者而言，守法重德既是高标准，更应当是严要求。

　　某些节目参与者无视法律规定、道德约束，因吸毒、嫖娼、酒驾、偷税漏税和出轨等各类违法失德行为自损形象；一些视听节目制作播出机构不讲品位、格调和责任，主动迎合低俗、庸俗、媚俗，炒作所谓丑闻劣迹，甚至任由这些违法失德者出镜发声，危及自身公信力。这些虽是个别现象，但对于行业形象却有巨大损害，对于受众特别是未成年人成长有严重不良影响，背离社会主义核心价值观的要求，为社会公众所不齿，也为行业和行政部门所不容。

　　广播电视主管部门很早就意识到节目参与者违法失德行为的危害性，将此纳入管理视野，积极尝试并逐步完善相应的禁止、限制等措施。

　　2004年，国家广电总局相关规章规定，因故意犯罪受到刑事处罚或者违反职业纪律、违背职业道德，造成恶劣影响等情形的，应当调离采访编辑或播音主持岗位。2009年，国家广电总局发布通知，明确要求广播电视综艺、娱乐、访谈等各类节目……不得邀请有丑闻、劣迹和有犯罪纪录者担任嘉宾或评委。2012年，国家广电总局明确严禁有丑闻劣迹者在视听节目中发声出镜。2014年，由于接连爆发多起演艺人员吸毒、嫖娼案，国家广电总局的管理措施进一步升级，在广播电视节目、影视剧和网络视听节目等全部领域，给吸毒、嫖娼等违法艺人出镜发声摁下了暂停键。2018年，国家广电总局提出“四不用”，将“失德”演员明确纳入了管理范围。

　　2020年，对违法失德者的管理认识更加深入，措施更加严密。国家广电总局先是下发通知，禁止违法失德艺人在网络秀场直播和电商直播中公开出镜发声，并指导中国网络视听节目服务协会等制订了《网络综艺节目内容审核标准细则》，规定综艺节目的主创及出镜人员，不得选用因丑闻劣迹、违法犯罪等行为造成不良社会影响的艺人。全国人大代表、编剧赵冬苓向全国人大提出了《关于建立污点艺人使用和惩诫机制的建议案》，建议由国家广电总局责成由中国广播电影电视社会组织联合会制定设立污点艺人使用管理和惩戒制度。之后，中国视协电视界职业道德建设委员会成立，探索建立健全联合评议惩戒机制，共同研究对失德行为的惩戒措施；建立并动态更新行业违法失德人员清单，探索退出机制。

　　除广电主管部门积极行动外，其他部门、地方及行业协会也尝试予以规范。例如，国家网信办从内容规范角度，明确规定网络信息内容生产者应当防范和制作、复制、发布含有炒作绯闻、丑闻、劣迹等不良信息和内容hg体育网站。新闻出版署从设定许可条件和违规处罚两方面，确保新闻采编人员遵守法律法规和职业道德方面的要求。《上海市禁毒条例》规定，广播影视单位不得邀请因吸毒行为被公安机关查处未满三年或者尚未戒除毒瘾的人员作为主创人员参与制作广播电视节目，从而对涉毒的违法失德人员范围作了限定。另外，中国演出行业协会近日发布的《演出行业演艺人员从业自律管理办法》，对于违法失德的演艺人员，明确将受到协会会员单位一定期限乃至永久的联合，且须经协会同意才能在结束后继续从事演出活动。

　　在世界其他国家或者地区，对违法失德者的规范较多采取行业自律等方式，也有通过法律方式解决的。前者如英国独立电视台（ITV）在节目制作手册中规定“在某些情况下，严重的犯罪记录可能会使候选人被认为不适合参加ITV的节目录制。”后者如我国台湾地区《广播电视事业负责人与从业人员管理规则》，对广播电视事业负责人与从业人员，既从行业准入角度提出了禁止特定违法人员等情形要求，也从行为规范角度提出了“不得有损及广播电视事业名誉之行为”的笼统要求，同时对于演艺人员也规定参照适用前述有关行业准入的限制条件。

　　对于违法失德者的，行政管理和行业自律两种方式各有利弊、相互补充、缺一不可。本文重点探讨行政管理方式。结合前述分析，就行政管理而言，存在两种既有联系，又有区别的规范方式。

　　一是主体规范视角。对于从事节目采访、编辑、播音、主持等存在从业资格要求的人员违法失德的，从行政许可条件、行政处罚从业限制角度，直接以该从业人员为管理对象提出管理要求、明确违法失德后果。从实践效果看，对于特定从业人员违法失德行为的防范、遏制效果是很明显的。对于未设定行政许可的广播电视网络视听从业人员，在今后制定、修订广播电视相关法律法规时，也可以根据其违法情形和程度，尝试以行政处罚方式，设定不同期限、岗位的就业限制。

　　二是行为规范视角。对于节目演员、嘉宾等邀请、外聘主体，以及节目制作播出机构从业人员的违法失德行为，尝试以节目制作播出机构为管理对象，从对机构活动规范角度，提出了禁止、限制相关违法失德人员出镜发声的要求。这一规范方式直接作用于各类节目制作播出机构，间接影响各类节目参与者，覆盖面广，为有效限制违法失德者出镜发声提供了重要制度基础，但也存在缺乏明确的法律依据或者授权规定、具体实施困难，规定有待细化、可操作性不足等问题，影响制度权威和规范效果，亟需总结管理经验，提升立法层级。在制订相关法律规定、完善这一制度时，需要注意以下问题。

　　一是要贯彻落实社会主义核心价值观入法入规的要求。2016年，中办、国办印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，要求“大力培育和践行社会主义核心价值观，运用法律法规和公共政策向社会传导正确价值取向，把社会主义核心价值观融入法治建设。”以法律形式对违法失德人员进行规范，以社会主义核心价值观对其中可能涉及的社会公德、不良社会影响、公序良俗等不确定法律概念进行解释，从而实现良法善治，这是在广播电视网络视听行业实现社会主义核心价值观入法入规的必然要求。

　　二是要遵循立法法的规定，遵守立法原则要求。对违法失德人员的规范，是视听内容管理的逻辑延伸，是广播电视阵地管理的应有之义，从职责法定角度，国家广电总局守土有责，应当主动推动法律法规制定，尽快将违法失德者规范纳入法治轨道。与此同时，对违法失德人员出镜发声的限制，必然会影响违法失德人员的就业机会和节目制作播出机构的业务活动，按照立法法的规定，应当有法律、法规层面的依据，否则相关文件制定、具体执法措施面临无法可依的尴尬局面。

　　相关概念要尽可能分类清晰，含义明确。对违法失德者的范围界定宜宽，应管尽管。要以节目主要参与人员而非从业人员为准，不局限于承担表演角色的演艺人员，还包括编剧、导演、制片等幕后主创人员，采访、播音、主持等特定岗位人员，及以嘉宾、采访对象等身份参加的各界社会人士。对违法失德情形的界定宜严，权力谦抑。除了不良影响这一共同要件外，对违法情形还可进一步细化为因犯罪被追究刑事责任，因违反各类行政法、程序法而被行政机关、人民法院追究法律责任，因违反党内法规等而受到党纪政务处分等，也包括被认定相关违反上述法律但却超出追诉时效的情形，还包括违反各类法律法规规定的、“道德法律化”的、没有相对应法律责任的“软法”规定，以及以违背公序良俗方式违反民事法律法规的规定hg体育网站。失德情形则可区分为背离社会公德、家庭美德、职业道德等维系日常工作生活秩序所必须的、约定俗成的行为准则hg体育网站。

　　法律事实判断标准要科学、精细，提高可操作性，方便贯彻实施。明确对不良社会影响的判断标准，才能更好指导行政自由裁量，量体裁衣、梯次应对各类违法失德者影响。具体而言，就是要考虑不同违法失德类型、所受刑事行政司法处罚和党纪政务处分轻重、偶发再犯情形和个人主观意志态度所带来社会不良影响程度的区别，节目参与程度、频次和岗位角色所决定的个人表现与集体劳动比例量级的变化，违法失德行为发生地（境内外、公共场所还是私人空间）、节目是否已经制作播出、相关行为是即时发生还是旧事发酵以及个人所在具体国别、地域、领域和行业等空间、时间、大众认知距离的区别，违法失德者后续采取的反思错误、改善社会形象、消除不良影响等努力的不同，等等。

　　具体落实措施还应符合行政立法比例原则的要求，在达成管理目标的前提下，适当平衡各方利益、衡量不同价值，尽可能减少对公众工作生活的干预。在对节目制作播出机构提出原则性禁止要求的同时，是否允许以不推荐、不引流方式或者不在黄金时间播出已有节目？根据广电主管部门行政指导意见，是否可以视情况灵活选择换角重拍、智能换脸、模糊化或者边缘化处理配角镜头等方式修改正在制作、即将播出的节目，或者在事态尚不明朗时暂时推迟制作报审、延后播出时间？是否允许节目制作播出机构为舆论监督、平衡报道，对违法失德者开展采访活动，展现相关视听素材？在加强内容监管的前提下，是否允许违法失德者以用户身份发布、分享视听节目，实现媒体近用权益？这些都应当在制定具体规则时予以考虑。

　　相关制度也要落实正当程序原则，充分保障节目制作播出机构、违法失德者作为当事人、利害关系人的程序利益。例如，对于特定人员是否存在违法失德造成不良社会影响这一法律事实，广电主管部门可以主动或者依申请作出行政确认，以保障规定的可预测性。要严格掌握违法特别是失德情形的事实认定和社会不良影响程度的判断标准，由各方面代表参加的专门机构依据充分证据予以认定、判断，必要时应当征求公安机关等相关主管部门、团体的意见，并可以采取听取行业协会有关自律意见、组织专家论证评估、开展舆情监测等方式hg体育网站，还应当向当事人、利害关系人提供听证、申诉以及适时申请解封等程序保障。

　　三是做好与相关法律的协调。例如，按照行政许可法的规定，对于新闻采编、节目播音主持人员的违法失德，可以行政许可和相应的行政处罚为规范手段。按照行政处罚法的规定，限制从业属于行政处罚种类。限制违法失德者出镜发声的做法属于禁止性规范，并配套以行政确认、行政指导等具体行政行为，在责任主体、违法构成要件、法律后果等方面与前两法有显著差异。但是实施中，可能也会与具体行政许可事项、限制从业行政处罚事项等产生交集。禁毒法等专门法律为戒毒人员就业等事项作了专门规定，对这些规定适当权衡并补充规定hg体育网站，需要相对应的法律位阶。节目制作播出机构执行限制规定还可能引发合同争议，此时合同效力、“道德条款”违约处理以及“不可抗力”情形适用等问题的认定，也需要以法律形式予以规定，以与合同法等民事法律有效衔接。

　　综上，对于违法失德者的行政限制措施，应当有法律、法规的依据。结合国家广电总局有关立法规划，广播电视法是这一管理措施最为理想的法律载体。只有在广播电视法中确立合理可行的制度措施，坚持底线思维，明确红线标准，才能有效制止对丑闻劣迹行为的炒作和对违法失德者的推崇，才能有力引导行业、机构和个人自律，让主旋律更加响亮，正能量更加强劲，更好地培育和践行社会主义核心价值观。

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